承德市城市更新行动实施方案

（2021年11月）

为推动城市高质量发展，促进城市开发建设转型升级，不断满足人民群众美好生活需求，提升城市首位度，市委、市政府决定以创建全国文明城市为引领，进一步解决城市发展中的突出问题和短板不足，全力优化、提升城市品质，全面开展城市更新行动。

一、总体要求

（一）指导思想

以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入贯彻党的十九大和十九届二中、三中、四中、五中全会精神，全面落实习近平总书记视察承德时的重要讲话、重要指示精神，落实省委、省政府决策部署，立足新发展阶段，完整准确全面贯彻新发展理念，积极构建和融入新发展格局，以推动高质量发展为主题，以满足人民群众日益增长的美好生活需要为目标，牢牢把握“三区两城”发展定位，以承德市国土空间规划为统领，落实本市“十四五”规划要求，结合创建全国文明城市，统筹推进城市更新，进一步完善城市功能、改善人居环境、传承历史文化、促进绿色低碳、激发城市活力，加快建设舒适舒朗舒心、宜居宜业宜游的“魅力山城”。

（二）基本原则

城市更新主要是指对城市建成区（规划基本实现地区）城市空间形态和城市功能的持续完善和优化调整，是小规模、渐进式、可持续的更新。

1.规划引领，民生优先。将城市更新纳入国土空间规划统筹实施，做到严控总量、分区统筹、增减平衡。按照城市空间布局和不同圈层功能定位、资源禀赋，注重分区引导、分类制定政策。坚持从群众最直接现实的利益出发，补齐短板需求，保障和改善民生。

2.政府主导，市场运作。强化政府主导作用，加强规划管控，完善政策机制，做好服务保障。充分发挥市场作用，鼓励和引导市场主体参与城市更新，形成多元化更新模式。

3.因地制宜，有序推进。科学制定城市更新计划，突出重点，统筹安排，稳步推进。聚焦瓶颈问题，大胆改革创新，积极探索城市更新的新模式、新路径，形成成熟经验逐步推广。

4.传承文脉，修复生态。注重城市文脉传承和肌理延续，保护承德独具的城市历史文化资源，防止“千城一面”，留住山、水、乡愁。补齐城市生态短板，有序实施生态修复，提升人居环境质量。

5.安全发展，守牢底线。把安全发展作为城市现代文明重要标志，落实完善城市运行管理及相关方面的安全运行管理责任制，强化安全红线意识，打造共建共治共享的城市安全社会治理格局，全面提高城市安全保障水平，营造安居乐业、平安和谐的城市环境。

6.广泛参与，共建共享。充分调动公众和社会组织参与城市更新，建立平等协商机制，共同推进城市更新，实现决策共谋、发展共建、建设共管、成果共享。

二、主要任务

围绕居住质量、基础设施、市容环境、城市风貌、道路畅通、城市管理六大方面，全面实施2021-2023年城市更新行动。

（一）居住质量提升行动

1.加强老旧小区改造工作。以社区为改造基本单元，整合养老扶幼、教育、医疗、助残、超市、快递等生活需求资源，完善社区基础设施、配套公共服务设施；提高老旧小区改造标准，完善老旧小区“四防”设施，提升和完善老旧小区水、电、暖、气、讯和污水、垃圾、电梯、停车等基础服务设施；争取中央和省资金支持，落实属地政府多渠道资金筹集机制。2021年，全市实施综合改造老旧小区项目169个，其中中心城区78个，相关县（市、区）91个。2022年底前对全市2000年前建成投入使用，且确需改造的老旧小区，全部完成综合改造。（牵头部门：市住建局；配合部门：市发改委、市财政局、市城管局、市自然资源和规划局、市民政局、市行政审批局；责任单位：各县市区）

2.加快推进棚户区改造。将城市规划区内棚户区列入改造范围，合理制定年度改造计划、分步实施推进。规范土地收储、房屋征收、回迁房建设等工作，积极争取省以上专项资金、棚改专项债券。2021年，开工项目17个、4500套（中心城区项目4个、1631套，县市区项目13个、2869套）。2022年开工项目4个、1546套（中心城区项目1个、1090套，县市区项目3个、456套。2023年，开工项目4个、763套（中心城区项目1个、550套，县市区项目3个、213套）。（牵头部门：市住建局；配合部门：市财政局、市发改委、市自然资源和规划局；责任单位：各县市区）

3.稳步推进城中村改造。深入研究片区开发模式，破解资金瓶颈，有序启动推进城中村改造。2021年，启动的12个项目中安置房全部开工，中心城区启动1个项目；2022年，启动11个项目，中心城区启动8个项目；2023年底，完成“十四五”改造启动任务90%以上。（牵头部门：市住建局；配合部门：市财政局、市发改委、市自然资源和规划局；责任单位：各县市区）

4.健全社区物业管理机制。落实“六位一体”社区治理要求，强化党建引领，打造社区治理新格局。不断提升社区居家养老、日间照料服务水平，打造省级示范标杆。建立健全基层物业管理体系,成立并发挥街道、社区两级物委会作用，督促业委会、物业企业履行职责。2021年，在全市全面推开物业管理与社区治理融合发展，进一步提升社区居家养老服务水平，建立完善老旧小区物业管理机制。2022年，实现街道、社区两级物委会全覆盖，社区居家养老服务水平进一步提升，老旧小区物业管理形成模式。2023年，全面建成以社区党组织为统领，居委会为基础，综合服务站为平台，业委会、物业服务企业、楼门长共同参与的“六位一体”社区治理格局。（牵头部门：市委组织部、市民政局、市住建局；责任单位：各县市区）

（二）基础设施提升行动

5.实施老旧管网改造。推进城市供水、供热、燃气老旧管网改造，解决老旧管网年久失修，漏损严重问题。供水老旧管网实行逐年“滚动”改造。2021年改造13.82公里（中心城区4.45公里、县市区9.37公里）；2022年改造10.88公里（中心城区3.9公里、县市区6.98公里）；2023年改造7.37公里（中心城区3.2公里、县市区4.17公里）。对运行15年以上及存在安全隐患供热老旧管网实施改造。2021年改造13.8公里（中心城区3.8公里、县市区10公里）；2022年改造8.16公里（中心城区3.7公里、县市区4.46公里）；2023年改造9.38公里（中心城区3.9公里、县市区5.48公里）。推进中心城区燃气管网改造，推进城市燃气管网安全体检，2021年改造70公里，2022年改造55公里，2023年改造21公里。（牵头部门：市城管局；配合部门：市财政局、市供水集团、市热力集团，责任单位：各县市区）

6.提升城市污水处理能力。加快排水管网新建与改造，理顺雨排和污水收集系统，推动排水支线管网、庭院管网建设，补足“毛细血管”，合理扩充城市（县城）污水处理规模，新建、改扩建污水处理厂，进一步提升污水收集、处置能力。2021年，完成港湾花园小区至承德应用技术职业学院污水管网工程，推进滦平县污水处理厂提标改造项目。2022年，完成居住小区、机关单位、公立医院和学校的庭院管网改造，推进太平庄污水处理厂三期（一标段）、双峰寺至太平庄污水主干管网三期、丰宁县污水处理厂提标改造等工程。2023年，完成其他医院、学校和企业、商业场所的庭院排水管网改造，启动实施双滦区第二污水处理厂及配套管网工程。（牵头部门：市城管局；配合部门：市住建局、市机关事务管理局、市教育局、市卫健委、市工信局；责任单位：各县市区）

7.加强海绵城市和城市排水防涝系统建设。城市新区、各类园区、成片开发区和新建道路、广场、公园、绿地、水系等，要按照海绵城市专项规划建设管控,在建设方案阶段，要对照地块年径流总量控制率总体指标，计算出地块中低影响开发设施（下沉式绿地、透水铺装、植草沟、雨水花园等）建设面积，在后续审批、施工、验收环节严格落实执行，确保海绵城市建设指标落实到位。2021年底，中心城区建成区面积的24%达到海绵城市建设要求。2022年、2023年分别达到28%、32%；县城到2023年底建成区面积的20%达到海绵城市建设要求。老城区以解决城市内涝为突破口，结合排水管网改造、旱河治理等工作开展区域治理。2021年，细化完善中心城区内涝治理系统化实施方案，完成五云桥、新华路、大老虎沟、旅游桥等应急排水工程和雨水提升泵站改造，编制完成老城区旱河整治规划。2022年，完成二仙居旱河、狮子沟旱河整治，建立主城区易积水区域视频监控系统，双滦区新建泵站一座，排水能力300立方米/小时，新建排水管网3.1公里。2023年，完成牛圈子沟旱河、石洞子沟旱河、红石砬沟旱河整治；高新区完成核心区排水防涝建设项目，新建排水沟渠2.56公里；城市排水防涝取得显著成效，形成日常维护、应急处置、部门协同长效管理机制，城市排水防涝能力得到全面提升。（牵头部门：市住建局、市水务局、市城管局、市自然资源和规划局；配合部门：市财政局、市生态环境局；责任单位：各县市区）

8.提高城市道路养护水平。加强日常巡检维护，完善道路养护基础设施，及时发现、排除城市道路桥梁安全隐患；加强道路地灾监测，对危险地段除险加固；加强破路管理，严控道路挖掘审批。提升城市道路养护等级，道路完好率主次干路达到95%、支路及其它达到90%。（牵头部门：市城管局、市行政审批局；责任单位：各县市区）

9.完善公共服务设施。全面开展公服设施普查，评估设施短板，合理制定补齐短板计划，通过补建、改造、购置、置换、租赁等方式因地制宜逐步配置到位。统筹建设图书馆、文化馆、体育馆、殡仪馆及教育医疗、社会养老、便民市场等公共服务设施，实现公共服务设施配置合理、功能齐全、管理规范、居民生活品质明显提升。2021年，中心城区完成新建改造公厕66座，提升完善19座。2022年，市殡仪馆建成投用，启动市图书馆新馆建设。2023年，启动市文化馆、档案馆建设。（牵头部门：市城管局、市民政局、市自然资源和规划局、市旅游和文化广电局、市档案局;配合部门：市教育局、市卫生健康委、市体育局；责任单位：各县市区）

（三）市容环境提升行动

10.提升城市园林绿化水平。利用城市更新腾退地、居住区周围山林地、城市边角闲置地等，新建改造一批城市公园、山体公园和“口袋公园”，增加城市绿量，提升公园绿地品质。2021年，新建改造公园108个（中心城区实施鳄鱼山山地公园、云山樱花园等36个，县市区实施72个）。2022年，新建改造公园104个（市中心城区实施东山山地公园、武烈路带状公园等36个，县市区实施68个）。2023年，新建改造公园105个（市中心城区实施虹云岭山地公园、双滦区迎宾大道带状公园等37个，县市区实施68个），全市绿化覆盖率、绿地率和人均公园绿地面积分别达到42.9%、39%和15.45平方米，其中市中心城区分别达到43.8%、40%和21.5平方米。（牵头部门：市城管局，配合部门：市财政局、市审批局、市自然资源和规划局；责任单位：各县市区）

11.提升城市夜景亮化水平。建设层次鲜明、灯火璀璨、恢弘大气、古朴典雅的特色城市灯光文化，助推旅游和夜经济发展。加快实施武烈河入滦河口至双峰寺水库沿岸亮化工程，建设“金丝翠带”“彩桥飞渡”的一河两岸核心亮化景观带。合理实施城区景观亮化照明，推广应用绿色节能照明技术，加强城市照明管护，主次干道照明设施完好率、亮灯率达到98%以上。2021年，实施武烈河沿岸景观照明二期工程（对旅游桥、罗汉山、磬锤峰、九华山、须弥福寿之庙进行景观照明建设），实施武烈河下游至滦河交汇段沿岸亮化工程，提升武烈河沿岸周边景观亮化水平；对新华路过街天桥、承德东高速口隧道及周边、市行政中心、两宫门区域进行景观照明建设，充实城市中心区重要节点亮化水平，达到提档、增亮效果。2022年，实施武烈河沿岸景观照明建设三期工程（含城管局办公楼、富华新天地、帝景园大厦楼体亮化），实施武烈河景观亮化工程建设项目（山庄东路正阳酒店至旅游桥西侧、旅游桥至承德大桥东侧、彩虹桥至府前路大桥东侧），继续提升武烈河核心景观带的亮化水平。2023年，发挥智能管控系统作用，持续提升夜景观照明水平，对城市商业区具有代表性的楼体建筑实施景观亮化提升，形成城市商业亮化区、旅游古建亮化区和武烈河亮化景观带的“两区一带”景观照明格局。（牵头部门：市城管局；配合部门：市财政局、市文物局、市水务局、市公安交警支队、市供电公司；责任单位：双桥区、双滦区、高新区）

12.提升城市环卫保洁水平。实行网格化管理，坚持“一把扫帚扫到底”，分区域统一打包保洁。在“双五双十”基础上，全面推广“以克论净”作业，实现城市环境持续保持干净、整洁。进一步提升“水洗机扫”机械化清扫作业水准，逐步配齐各型环卫车辆，常态化开展洗城行动。强化对渣土运输车辆监管，加强部门联合执法，严格落实密闭运输要求，杜绝道路遗撒。2021年，符合机械化作业条件道路实现“水洗机扫”全覆盖，隆化县完成省级洁净城市创建目标。2022、2023年各创建1个省级洁净城市，全市省级洁净城市达到10个，城区环境卫生水平显著提升。（牵头部门：市城管局、市交警支队；配合部门：市审批局、市交通局、市生态环境局；责任单位：各县市区）

13.提升城市垃圾处理能力。加强垃圾处理设施运行监管，保障承德环能热电生活垃圾焚烧处理设施、餐厨垃圾资源化利用项目平稳运行。建立和完善统一收集、运输、处置”的餐厨垃圾管理机制，提高餐厨垃圾收集覆盖率。有效处置建筑垃圾，推进建筑垃圾资源化利用项目建设。2021年，启动围场县、丰宁县、承德县、平泉市圾焚烧项目建设；中心城区机关、企事业单位、大型餐饮服务行业实现餐厨垃圾应收尽收。2022年，实现全市生活垃圾焚烧、餐厨垃圾处理全覆盖。2023年，生活垃圾焚烧、餐厨垃圾无害化处理能力达省目标要求。（牵头部门：市城管局；责任单位：各县市区）

（四）城市风貌提升行动

14.加强风貌管控和城市设计。提升中心城区、县城风貌景观环境质量，中心城区在建设上做减法、在品质上做加法，突出山水关系和地域特色，建立“1+5+7”城市空间形态管控框架，保护“老城外庙拱卫山庄，三水两轴群峰环绕”格局。县城建设要顺应自然、融入自然，不挖山，不填河湖，不破坏原有山水环境，保持山水脉络完整性和自然风貌原真性。加强城市新区、重点地段城市设计，完善城市公共空间功能，打造特色风貌街区。2021年起，中心城区每年至少完成2项城市新区或重点地段城市设计，县城至少完成1项城市新区或重点地段城市设计。2023年，基本实现中心城区和县城城市新区和重点地段城市设计全覆盖。（牵头部门：市自然资源和规划局；责任单位：各县市区）

15.加强历史文化资源保护和利用。建立城市历史文化保护与传承体系，加强历史风貌管控，加大历史文化名城保护力度，修复山水传统格局，保护绿水青山，留下城市记忆，为历史文化名城永续发展筑牢根基。2021年，健全、完善历史文化名城保护管理、运行机制，开展历史文化名城保护实施的调研，完成二道牌楼历史文化街区重点保护工程。2022年，完成《承德市历史文化名城保护规划（2020—2035）》修编，完善历史文化名城保护体系；加强历史文化街区、历史文化镇村、历史建筑以及非物质文化遗产的保护与传承，提出相应的保护措施与要求，加强系统保护；启动历史建筑保护利用试点。2023年，完成认定的历史建筑测绘、建档。（牵头部门：市住建局；配合部门：市自然资源和规划局、市城管局；责任单位：各县市区）

（五）道路畅通提升行动

16.完善城市道路交通体系。畅通区域大循环，加快城市组团间便捷通道建设，提升现有道路功能。打通城市微循环，加强主、次、支路间的交通联系，形成四通八达、快速连接的城市交通网络。建设城市慢行立体设施，有效实现人车分流，引导市民绿色出行。2021年，元雹线（丹霞路）拓宽改造工程（县道X518大刘线东沟至闫营子段改建工程）建成通车；落实绕城高速差异化收费政策，引导城内车辆通行外环高速，有效缓解城区交通拥堵；完成承下线（钓鱼台路）拓宽改造工程、凤凰山大桥拓宽改造工程、红石砬沟口平改立工程、主干路功能提升工程，开工建设会龙山隧道工程；完成忠义庙小区南侧160延长米道路改造提升，对万华 C 区、韭菜沟路、中华路1630延长次支路维修养护。2022年，启动二仙居旱河南路二期建设，对迎宾路、普乐路、安远路等主干路进行大修改造，提升道路功能品质；次支路和背街小巷对罗汉山250延长米道路改造提升，对新柳路、鹿栅子沟路、大佟沟路等2200余延长米次支道路进行整体翻修。2023年，打通偏岭大桥东路等城市断头路，继续深化研究重点区域人行立体过街设施和主干道路之间拥堵的交通节点改造，有计划进行建设，完成车站路、丽正门大街、翠桥路大修改造；对桃李街、榛常路、省府东街等1900余延长米次支道路进行整体翻修。（牵头部门：市住建局、市交通局，配合部门：市财政局、市自然资源和规划局、市行政审批局；责任单位：双桥区、双滦区、高新区）

17.加强城市停车设施建设管理。在老城区大型商场、医院、车站、景点、居住区等周边，通过“挖潜”“严管”“开放”“旧改”等途径，提升现有公共停车位使用效率。深入挖掘老城区可利用土地、地下空间，统筹安排公共停车设施项目，破解老城区停车难问题。严格限制机动车路内停车位设置，坚决取缔非法占道设置停车位。2021年，中心城区新增公共停车泊位3500个。2022年，中心城区新增公共停车泊位2000个。2023年，中心城区新增公共停车泊位2500个。（牵头部门：市城管局、市公安交警支队；责任单位：双桥区、双滦区、高新区）

18.强力规范交通秩序。重点整治机动车乱停乱放，加强道路两侧、人行道、非机动车道违法停车管理,规范共享单车停车点位、停车秩序。加强交通违法整治，强化易堵路段疏导能力，严查货车、工程车、农用运输车、出租车等车辆违法行为，整治非机动车、行人不各行其道、乱穿马路行为。运用多种技术措施，加强对出租车、公交车、共享单车管理。建立交警、交通、城管、住建、宣传等部门协调联动机制，开展文明守法、安全出行宣传活动，在全社会营造文明出行意识。2021年，主干道机动车守法率＞90%；主干道非机动车守法率＞60%；主干道行人守法率达＞60%；主干道违法停车率≤2辆/公里。2022年，主干道机动车守法率＞95%；主干道非机动车守法率＞70%；主干道行人守法率达＞70%；主干道违法停车率≤2辆/公里。2023年，主干道机动车守法率＞98%；主干道非机动车守法率＞75%；主干道行人守法率达＞80%；主干道违法停车率≤2辆/公里；城市快速路机动车无占用应急车道行驶现象；机动车、非机动车、行人各行其道，且无闯红灯、乱穿马路现象。（牵头部门：市公安交警支队、市城管局；责任单位：各县市区）

（六）城市管理提升行动

19.推进城市安全发展。加快解决城市安全基础设施薄弱、城市安全管理水平与现代城市发展要求不相适应、城市自然环境风险隐患突出问题，有效提高城市抗击风险、安全运行能力。健全城市安全体系，强化源头管控，突出抓好居民小区、文物景区、产业园区、高层建筑、大型综合体、燃气管网、道路桥隧等设施安全，强化安全风险管控、隐患排查治理体系和机制建设。2021年，明确靠山建筑限高、色调、格调、容积率等要求，严格审批执法监督，严守三条控制线；全面推进城市靠山建筑项目排查整改。2022年，健全完善各类事故和自然灾害应急救援预案，全面完成自然灾害综合风险普查工作，推进消防综合训练场馆建设，打造消防战勤保障基地，配备消防救援装备，达到轻型地震救援队建设标准。2023年，制作全市应急避难场所分布图（表），建立应急物资装备调拨协调机制，高层建筑电梯注册登记和定检率达100%，危险化学品重大危险源的生产企业视频和安全监控系统安装率及危险化学品监测预警系统建设完成率100%。（牵头部门：市应急管理局、市消防支队；责任单位：市安委会各成员单位，各县市区）

20.提升城市精细化管理水平。巩固文明城市创建成果，深化有效创建举措，整治城市秩序，开展城市精细化管理，针对不同地域、时间段，建立差异化长效管理机制。开展城市容貌整治，实施“飞线”治理、道路维修、占道经营、露天烧烤、便民市场等专项整治行动。规范设置公共设施、标志标识、广告牌匾，治理虚假广告宣传，提升沿街建筑立面景观效果。2021年、2022年，中心城区每年创建1个（条）“美丽街区”或“ 精品街道”。2023年，至少累计创建3个（条）。（牵头部门：市城管局、市市场监管局；责任单位：各县市区）

21.推进城管智能化管理。充分运用现有数字化城管信息平台，优化“智慧城管”系统，整合相关部门数据资源，增强城市统筹协调能力，构建“横向到边、纵向到底”的城市综合管理服务体系。2021年，建设完成指挥协调、行业应用、公众服务、数据汇聚和数据交换等基础系统建设。2022年，完成城市信息模型（CIM）平台基础性建设，通过与市级城市综合管理服务平台信息共享等方式，共同构建城市管理行业应用监管体系，实现对全市城市综合管理的统筹协调、考核评价、公众服务等功能。2023年，全方位构建城市规、建、管基础操作平台，打造智慧城市的基础性、关键性和实体性信息基础设施。（牵头部门：市城管局、市委网信办；责任单位：各县市区）

22.加强城市监管执法。理顺城市管理体制机制,厘清城管执法与其他部门执法权责边界，建立多部门协调联动机制，开展多形式、多部门联合行动，推动“门前五包”责任落实。严格公正文明执法，提升执法服务水平，加大执法巡查力度，提高舆论震慑效果。加强城管队伍建设，切实改善城管执法硬件建设和执法环境， 推进标准化中队建设。2021年，市区基本理顺城管执法与其他部门执法权责边界，明确执法责任；发扬借鉴文明城市创建经验，建立多部门联合执法机制。2022年，探索建立常态化多部门配合、协调联动执法机制。2023年，基层执法力量明显加强， 进一步提升执法标准化、规范化水平。（牵头部门：市城管局、市市场监管局、市公安交警支队；责任单位：各县市区）

三、保障措施

（一）加强组织领导。健全完善城市更新工作协调机制，统筹协调推进各项工作，成立市城市更新行动工作领导小组，由市委常委、市政府常务副市长任组长，分管城建副市长任副组长，市直相关部门、各县市区政府（管委会）主要负责同志为成员，由市住建局、市城管局、市自然资源和规划局、市市场监管局、市文明办、市公安交警支队等相关部门组成工作专班，市住建局为牵头召集人，负责综合组织、协调推动。各项任务牵头部门要组织制定专项实施方案，报市政府并抓好组织实施。各县市区要强化责任落实，要建立相应的组织协调机制，确定牵头部门，制定本县市区落实方案，组织相关部门、乡镇（街道）逐级推动任务落细落地落实。

（二）实行示范引领。各县市区每年培育一批城市更新品质提升精品项目、精品示范街区、城市标配示范工程，以城市标配、城市设计、城市更新、洁净城市、垃圾分类等为重点，建设一批城市更新专项工作示范工程，破解城市发展难题和政策制约的新路径。

（三）加大资金保障。各牵头部门、各责任单位要根据各自承担的工作任务，制定专项实施方案，逐项梳理工作任务，列出项目清单，明确完成时限。积极与国家、省相关部门进行对接，争取上级资金支持。各级财政部门要简化审批流程、开辟绿色通道，列支城市更新专项资金，加大对城市更新工作的资金保障。

（四）做好宣传培训。全方位、多角度、多渠道宣传城市更新，及时回应社会关切，形成社会引领，为顺利推进城市更新各项行动营造良好氛围。强化对各级、各部门工作人员政策业务培训，重点对各基层部门、街道（乡镇）及实施主体人员开展培训，强化政策解读和辅导，推动各级、各部门进一步转变作风，工作提质提效，夯实推进城市更新工作基础。

（五）强化督导落实。将城市更新工作纳入市督考办督考内容，建立城市更新行动专项督导跟踪问效机制，对各部门、各县市区实施情况按月、季、年通报考核。各牵头和配合部门要建立日常抽查与定期检查、工作指导机制，对工作推进迟缓、评价靠后的进行约谈、问责。

  承德市人民政府办公室                    2021年11月3日印发

承德市人民政府办公室关于《承德市城市更新行动实施意见》的政策解读