各县、自治县、区人事劳动和社会保障局、局属各科室：

为了认真贯彻实施《中华人民共和国行政复议法》、《中华人民共和国行政诉讼法》，提高依法行政水平，更好地维护企业、职工的合法权益，最大限度减少败诉案件的发生，现对我局2005年度行政复议案件和行政应诉案件进行分析说明，供领导参考。

一、2005年度我局行政复议案件及行政应诉案件的基本情况

2005年我局共受理行政复议案件7件，撤销县区决定4件，维持3件；我局被复议案件共19件，其中在省厅提起4件，市政府法制办提起15件，结果维持我局结论的16件，被撤销3件。行政应诉案件12件，胜诉8件，败诉4件。

二、2005年度我局被复议案件及行政应诉案件的特点

1、案件数量大幅度上升。2004年被复议案件共6件，无行政应诉案件。与去年相比，被复议案件上升了316%。

2、所有被复议案件及行政应诉案件全部与工伤认定工作有关，案件争论的焦点主要集中在工作时间、工作区域、工作原因、劳动用工关系四个方面。

3、做出判决后的案件上诉率高。19件被复议案件审结后，有12件被提起行政诉讼，占案件的63.2%，12件应诉案件在一审判决后有10件经过了二审程序，占案件的83.3%。

三、被复议案件及行政应诉案件产生原因

1、相当一部分私营企业业主法律意识淡薄，不与职工签订劳动合同，不缴纳社会保险金。截至2005年底，我市各类用人单位共有1722家参加了工伤保险（其中还有一部分未缴纳保险金），一旦发生事故，用工单位领导百般抵赖、拖延，有些明知是败诉的结果，也要打到二审终审，工伤职工不能得到及时救助，对其身心造成极大伤害。

2、由于《工伤保险条例》实施后，县区无权进行工伤认定工作，八县四区的工伤认定工作全部成为市局的任务，在人员比较缺少的情况下，有时将先期调查阶段的工作委托县区调查，由于不直接由他们出结论，有的县区对此项工作不重视、不细致，给后面的认定工作造成很大困难。

3、对于重大、疑难或新类型的案件只是向省里请示，缺乏与市政府法制办及两级人民法院的及时沟通，有时省厅又不能及时给予明确答复，造成对《工伤保险条例》某些条款理解上的分歧，这也是有些败诉案件产生的直接原因。

四、今后行政复议案件及行政应诉工作的几点建议

1、加大劳动保障监察力度，进一步扩大工伤保险的覆盖面。

《工伤保险条例》已于2004年1月1日正式实施，该条例的颁布实施进一步规范了工伤保险的依法行政行为，为工伤职工的合法权益提供了强有力的法律保障。参加工伤保险实际是在减轻企业的风险，一旦出现工伤事故，参保企业才会积极配合劳动保障部门进行认定及享受工伤待遇。

2、从源头抓好勘验工作。先期调查阶段对工伤认定工作极为重要，全面、缜密地掌握第一手材料是下一步认定工作的关键所在。所以，对每一起工伤案件从最初的调查取证到最终做出结论都要由我局负责此项工作的人员亲自查办，从源头上避免由于县区工作疏忽而造成诸多问题现象的产生。

3、进一步提高工作人员依法行政水平，全面落实好《中华人民共和国行政许可法》、《中华人民共和国行政复议法》、《中华人民共和国行政诉讼法》及我局制定的各项规章制度。鉴于法律法规不是一成不变的这一客观事实，相关工作人员要及时了解掌握最新的动态，并熟悉精通相关法律法规。

4、继续不定期开展工伤认定工作联席会，对疑难、重大案件进行集体商议。

5、与市政府法制办及两级人民法院建立定期协调会议制度。对一些情况较为复杂的案件与政府法制办、人民法院共同召开案件审理协调会议，协调一致，建立由市政府法制办、法院、劳动保障部门共同的协调机构。将一个时期以来本机关依法行政情况向市政府法制办及两级人民法院进行通报，使他们既能及时了解劳动保障法律法规，也能有针对性地对我局做出的一些具体行政行为进行指导，从法理上和学理上为依法处理劳动争议出谋划策，最大限度减少败诉案件发生，做到未雨绸缪。

二00六年五月二十日

主题词：案件 分析

承德市劳动和社会保障局 2006年6月16日印

案 例 分 析

一 、劳动关系与劳务关系

案情简介

张英于2003年8月4日起为承德市双滦区第三建筑公司是用自家拖拉机运送建筑材料，8月8日下午5点在运送钢筋时，压伤造成骨折。2004年4月26日向我局申请认定工伤。因该公司归双滦区管辖，我局责成双滦区人事劳动和社会保障局进行前期的调查工作，出具了调查笔录、医院证明和张英同志与双滦区第三建筑公司事实劳动关系认定书。在此基础上，我局于2004年5月25日做出了依法认定张英同志属于工伤的认定决定书。

用人单位不服我局做出的工伤认定，向省劳动和社会保障厅提起行政复议，省厅于2004年10月27日做出维持我市工伤认定的行政复议决定书。12月10日在双桥区法院一审判决中，认为张英在用人单位承包建设的工地用自己的拖拉机作为运输工具，为其运输建筑材料，双方商定每车按25元或按天50元支付运输费用，双方形成的是运输关系，并非雇佣关系，判定我局认定事实不清，适用法律错误，应予撤销。2005年5月13日中级人民法院支持了一审法院的观点。

评析

劳动法中的劳动关系是指用人单位与劳动者之间，依照劳动法的规定，签订劳动合同，使劳动者成为用人单位的成员，接受用人单位的管理，从事用人单位指定的工作，并获取劳动报酬和劳动保护的法律关系。事实劳动关系是虽没有签订书面劳动合同，但双方实际履行了劳动法所规定的劳动权利和义务而形成的法律关系。

具体到本案讲，张英与建筑公司以自己的拖拉机为运输工具为其运送建筑材料，挣取运费的行为，不属劳动关系，而是合同运输关系。从本案我们可以得到两点启示：

1、工伤认定过程中，要严格把握劳动关系和劳务关系的区别，调查中应认真细致地查清相关的事实。

2、如果申请人与单位是否存在劳动关系有争议，应由劳动争

议处理机构先行做出裁决，再做工伤认定。本案正是在采用双滦区劳动行政部门关于存在劳动关系的证明的基础上做出了工伤认定的结论，而引发了错案的产生。事实上没有任何法律法规规定劳动行政部门可以认定劳动者与用人单位之间是否存在劳动关系的职责。劳动行政部门出具相关证明是越权的表现，在今后的工作中应引起高度重视。

二 、无驾驶执照能否定工伤

案情简介

2004年9月17日23时30分，承德盛丰钢铁有限公司保卫处工人李向阳在下班回家途中，驾驶无牌照劲隆125两轮摩托车自承秦公路由西向东行驶，当行至平青乐线西李丈子路段，因疏忽大意，该车的右大把及右小把处与前方右侧停驶的王文清驾驶的冀H/F0134号车左侧大厢左后下角处相刮，摩托车倒地摔倒，造成李向阳死亡。经宽城满族自治县公安交通警察大队出具的《交通事故认定书》证实:“李向阳无证驾驶无牌照车辆、未戴安全头盔，疏忽大意，分别违反了《中华人民共和国道路交通安全法》第十九条（一）款、第八条、第五十一条、第二十二条（一）款之规定。李向阳负事故次要责任”。

根据《工伤保险条例》第十六条第（一）项 “因犯罪或违反治安管理伤亡的”，不得认定为工伤或者视同工伤的规定，我局工伤认定机构于2005年1月7日做出了李向阳下班回家途中与H/F0134车相撞造成死亡不属于因工死亡的认定结论。　

当事人家属对做出的李向阳不属于因工死亡的认定结论不服，提出复议和诉讼。一审法院和市中院在判决中认为，《工伤保险条例》的立法本意是指因犯罪行为或违反治安管理行为导致伤亡的才不认定工伤。也就是说违法行为与自身的伤亡后果存在着因果关系，才不认定工伤。

评 析

本案的焦点问题是对《工伤保险条例》第十六条第一款的理解问题。也就是说对违反治安管理行为造成伤亡的能否确定工伤，现在存在两种观点：

一、在交通事故中违反治安管理行为的是否成为造成工伤事故的主要原因，也就是之间是否有必然的联系。如果不存在必然的因果关系，就可以认定工伤，法院支持了这种观点。

二、凡是由违反治安管理行为造成伤亡事故的一方，即在工伤认定排除范围之内。我局按照上级行政部门的理解精神，支持此种观点。对于上述观点在《工伤保险条例》实施后，虽然没有权威部门的明文解释，但在国务院法制办公室政法劳动社会保障法制司、劳动和社会保障部法制司 医疗保险司《工伤保险条例释义》一书中有明确的说明：“违反治安管理 按照《治安管理处罚条例》的规定，违反治安管理的行为分为九类七十三项：一是扰乱公共秩序的行为；二是妨害公共安全的行为；三是侵犯他人人身权利的行为；四是侵犯公私财务的行为；五是妨害社会管理的行为；六是违反消防管理的行为；七是违反交通管理的行为；八是违反户口或者居民身份证管理的行为；九是其他违反治安管理的行为。条例不将因犯罪或者违反治安管理伤亡的情形定为工伤，是因为职工的这种伤亡是由于自身的违法或者犯罪行为造成的，按照刑法和治安管理方面法律的规定，这种行为本身要承担相应的法律后果。此外，将这种伤亡排除在工伤之外，也是大多数国家的通行做法。”我局根据上述解释做出李向阳不能认定工伤的结论。

启示

对违反交通管理行为，具体讲对无驾驶执照或驾驶无牌照机动车辆而造成的交通事故，在全国各地的工伤认定实践中存在两种不同的认识，司法判决中也出现截然不同的判例。其原因主要有两点：一是《工伤保险条例》第十六条规定得过于简单，容易出现岐议理解。二是立法部门没有做出明确的行政解释。

笔者认为在立法机关做出明确解释之前，我们应该作如下处理：1、对只是因为无驾驶执照，在交通事故中负次要责任的职工工伤认定中，本着从宽照顾职工的原则认定工伤。2、对在交通事故中存在犯罪行为的一方，不能认定工伤。其主要理由是：在2005年施行的新的《中华人民共和国治安管理处罚法》中将无证驾驶（机动车）行为排除在外，也就是说无证驾驶机动车辆不再是违反治安管理行为，属于违反《交通道路安全法》的范畴，与《工伤保险条例》第十六条的规定词条不符，所以除有犯罪行为外应认定工伤。

三 、工作时间如何界定

案情简介

李国民系承德市偏桥子行通渣石厂放炮员，李国民在工伤认定申请书中称其2005年4月11日上夜班时，用切割机切一块角铁，做炮药箱子的锁鼻子用，切割机的轮片碎了，打在右眼上，使眼球受伤。　

经工伤认定机关调查，李国民在行通渣石厂从事专职放炮员工作，其工作时间是上午6:00－11:00；下午2:00－7:00。晚上天黑不能放炮作业，因此放炮员晚上不加班。2005年4月11日晚11点左右，李国民在没有领导指派的情况下用切割机切割一块角铁时，切割机的轮片碎裂将其右眼打伤。

晚11点并非李国民的正常工作时间，亦没有领导安排其加班，用切割机切割角铁更不是李国民作为一名放炮员的工作职责。李国民所受事故伤害不符合《工伤保险条例》第十四条的规定，于2005年9月17日做出了李国民不属于工伤的认定结论。

李国民对认定结论不服，提出复议和行政诉讼，一审法院在庭审中，对当事人提供的相关证人进行了质证，采信了单位实行的是白天因停电，晚上上班的结论，因此其受伤是在工作时间，为了工作原因受伤，应认定工伤。二审法院支持了上述观点。

评析

本案的焦点是申请人受伤是否是在工作时间和因工作原因。从当事人受伤的时间来看，是在晚上10点多钟，如果单位没有上夜班的安排，那么很明显不在工作时间，工伤认定机关正是围绕这一焦点对工厂的工作时间做了调查，相关的证人否定了上夜班的说法。因此做出了不属工伤的结论。

启示

本案形成错案的原因有两点：一是对工作时间的调查注重了厂方的说法，对当事人提出的证人没有调查笔录（因没有找到），比如说和李国民同一班的重要证人郭玲、李国华。二是对上夜班的可能性没有引起高度重视。比如说在庭审中当地供电部门和村委会提供的在当事人受伤白天是否停电的事实，在调查中没有相应的内容。

对案件调查阶段，尤其是双方有争议的焦点应充分听取相关意见，并尽量调取相关证据，做到公平、公正。